Gespräch zum Neutralitätsbegriff der Schweiz – „Größte Sicherheit entsteht nicht durch Unabhängigkeit“

Anna-Lina Müller ist Co-Geschäftsführerin von Foraus, einem Schweizer Think Tank für Außenpolitik. Lei zuvor war sie unter anderem für die UNO, verschiedene NGOs und Think Tanks in Brüssel, Nairobi, Athen, Oxford und Berlin tätig. Ihre Arbeitsschwerpunkte di lei sind die Schweizerische Europapolitik sowie internationale Demokratie-, Kriminalitäts- und Grundrechtsfragen. Sie ist Mitglied der externen Expertengruppe Neutralität 2022, die den Schweizer Bundesrat bei der Erstellung eines neuen Neutralitätsberichts begleitet.

Frau Müller, in meiner Kindheit kannte ich bereits die Formulierung „Ich bin die Schweiz“. Damit soll ausgedrückt werden, dass man sich bei einem Thema heraushält beziehungsweise neutral ist, also sich weder auf die eine noch auf die andere Seite schlägt. Was ist mit der Schweizer Neutralität wirklich gemeint?

Wichtig ist, dass es die Neutralität nicht gibt. Was es gibt, ist das Neutralitätsrecht, das völkerrechtlich im Haager Abkommen von 1907 festgelegt ist. Dieses bedingt aber nur militärische Neutralität. Das heißt, dass die Schweiz keine Truppen schicken darf, dass keine Truppen durch die Schweiz marschieren dürfen und dass die Schweiz bei zwischenstaatlichen Konflikten keine Waffen liefern darf. Die Neutralitätspolitik, die wir derzeit eigentlich diskutieren, hat sich dagegen immer den Umständen und der Zeit angepasst.

Woher kommt der, nennen wir es, Mythos von der Schweizer Neutralität, womit aus meiner Wahrnehmung ja eine grundsätzliche Neutralität gemeint ist, nicht nur eine explizit militärische?

Der Ursprung des Neutralitätsmythos wird oft mit der Schlacht bei Marignano (im Jahr 1515 in der italienischen Lombardei; Anm. d. Red.) genannt. Damals erlitt die Schweiz eine Niederlage gegen Frankreich. Und da gibt es eben diesen Mythos, dass die Schweiz in der Folge entschieden habe, man sei künftig neutral. Das ist aus historischer Sicht aber nicht der Fall, auch weil es durch die Eidgenossen, als Söldner, und auch innerhalb der Eidgenossenschaft danach immer wieder auch kriegerische Handlungen gab.

Also?

Der eigentliche Ursprung liegt daher im 30-jährigen Krieg. Damals war die Eidgenossenschaft in Zusammenhang mit der Reformation – Katholiken gegen Protestanten – innenpolitisch zerstritten. From wurde klar, dass man aus dieser innenpolitischen Zerstrittenheit keine Außenpolitik mit Blick auf die Religionskriege machen konnte. Denn um sich hier zu positionieren, hätte man ja sozusagen wählen müssen zwischen Himmel und Hölle. Die erste Neutralitätserklärung gab es dann 1674, als Frankreich in die Franche-Comté (damals deutsche Freigrafschaft, die heute zur Region Bourgogne-Franche-Comté gehört; Anm.d. Red) einmarschierte. Völkerrechtlich anerkannt wurde diese im Zuge des Zweiten Pariser Friedens 1815. Interesting is hier auch, dass es einen weiteren Mythos gibt: nämlich den, dass der Schweiz diese Neutralität auferlegt wurde. Auch das ist historisch falsch, weil die Schweiz diese Neutralität selbst wollte. Bei der Gründung der heutigen Schweiz im Jahr 1848 wurde diese dann auch in der Bundeverfassung festgeschrieben. Aber nicht als Zweck der Außenpolitik, sondern eher als ein Mittel zum Zweck, als politisches Instrument.

Als eine Art Grundhaltung?

Nicht einmal das, sondern wirklich als ein Interessensinstrument, um Unabhängigkeit, Sicherheit, Wohlstand und mehr zu sichern. Diese Neutralität – und das meine ich mit Mittel zum Zweck – war zum Beispiel auch im Ersten Weltkrieg sehr wichtig für den inneren Zusammenhalt der Schweiz, weil der deutschsprachige Teil tendenziell Sympathien für Deutschland hatte, der französische der Seilite Teil. Dasselbe Muster also wie bei den Religionskriegen. Aus der Erfahrung heraus, weitgehend von den beiden Weltkriegen verschont geblieben zu sein, ist ein Inselmythos entstanden, dass die Schweiz einigermaßen gut durch alles, auch durch die Weltkriege, gekommen ist, weil sie neutral war. Allerdings haben neutral Länder wie Belgien und Österreich ja anderes erlebt.

Wem oder was gegenüber versteht sich die Schweiz also konkret als neutral?

Nur gegenüber Staaten. Das Neutralitätsrecht bezieht sich auf zwischenstaatliche Konflikte. Alles andere sind politische Entscheidungen. Zum Beispiel: Die Schweiz hat Waffen an Saudi-Arabien geliefert, das in einen Krieg im Jemen eingreift. Dass dies möglich ist, liegt daran, dass dieser Konflikt als innerstaatlicher Konflikt deklariert ist. Entsprechend sind furrows Waffenlieferungen nicht gegen das Neutralitätsrecht der Schweiz.

Was bei näherer Betrachtung Unsinn ist, würde ich sagen, schließlich wird im Nordjemen gekämpft, nicht in Saudi-Arabien. Und Saudi-Arabien hat diesen Krieg mitverschuldet.

Darüber kann man diskutieren. From kommen wir zur Kohärenzfrage. Aber auf völkerrechtlicher Grundlage widersprechen furrows Waffenlieferungen nicht dem Neutralitätsrecht.

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Wie wichtig ist der Neutralitätsbegriff im Allgemeinen denn für die Schweizer Volksseele? Ist der ähnlich identitätsstiftend wie Schillers Erzählung vom Freiheitskämpfer Wilhelm Tell?

Auf jeden Fall. Auch die Schweizer Neutralität ist eine Art von Heldenerzählung. Daher erleben wir bei Umfragen zum Neutralitätsrecht fast schon chinesische Verhältnisse. Ungefähr 97 Prozent der Bevölkerung wollen die Schweiz neutral sehen. Das heißt aber nicht, dass wir auch alle das Gleiche unter Neutralität verstehen – oder dass alle verstehen, worauf sich das Neutralitätsrecht bezieht. Ich glaube aber, dass dieser Neutralitätsbegriff früher wichtiger war.

Was meinen Sie?

Man muss sich die Frage stellen: Was hält die Schweiz von heute zusammen? Natürlich sind das der Föderalismus, die direkte Demokratie und die Neutralität. Aber ein weiteres entscheidendes Identifizierungsmerkmal ist die Multikulturalität der Schweiz. Damit ist nicht Migration gemeint, sondern, dass sich die vier Sprachregionen – also die deutsche, die französische, die italienische und die rätoromanische – in ihrer Multikulturalität als eine Schweiz verstehen. Darauf ist man in der Schweiz schon sehr stolz. Ich glaube jedenfalls nicht, dass die Schweiz ohne ihre Neutralität auseinanderfallen würde.

Sehen Sie denn Unterschiede beim Neutralitätsbegriff, was die vier Sprachregionen angeht? Also wird Neutralität dort unterschiedlich interpretiert?

Das ist eine Frage, die ich mir tatsächlich noch nie gestellt habe. Wobei das sicherlich mal interessant wäre zu sehen. Ich glaube aber, dass die unterschiedlichen Interpretationen von Neutralität weniger mit den Sprachregionen zu tun haben, sondern eben damit, dass jeder etwas anderes darunter versteht. Es gab im Zuge des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine zum Beispiel eine Diskussion darüber, ob die Schweiz die Sanktionen der EU übernehmen sollte. From haben sich die Diskussionen von Sprachregion zu Sprachregion nicht wirklich unterschieden.

Welche Positionen oder Perspektiven prallen, auch angesichts des Ukraine-Kriegs, in der Schweizer Neutralitätsdebatte denn aufeinander?

Es gibt hierzu nicht nur innerhalb der Schweiz unterschiedliche Perspektiven, sondern auch bei der Außenwahrnehmung, wodurch wiederum die Diskussion im Land über den Neutralitätsbegriff mitausgelöst wurde. Mittlerweile wird das Thema breit diskutiert, in der Bevölkerung, in der Regierung und in den Parteien. Einig ist man sich darin, dass die Neutralität nicht abgeschafft werden soll. Allerdings stellen die Mitteparteien sie am stärksten infrage; also die Partei Die Mitte und die FDP, die sich sehr früh sehr stark pro Wiederausfuhr von Schweizer Kriegsmaterial positioniert haben. Fakt ist erst einmal, dass uns das Neutralitätsrecht gar nicht per se verbieten würde, die Weitergabe von Waffen an die Ukraine zu erlauben.

Sondern?

Dafür haben wir uns selbst ein eigenes Gesetz gegeben, das Kriegsmaterialgesetz, das das verbietet. Das müsste man ändern. Daran sind die Mitteparteien sehr interessert. Anders sieht es bei den beiden großen Parteien aus, der sozialdemokratischen Partei und der Schweizer Volkspartei (SVP), die rechts anzusiedeln ist. Die SVP hat im Zuge der Neutralitätsdebatte zum Beispiel eine Initiative lanciert, die eine Integrale Neutralität fordert, die zudem in der Bundesverfassung festgeschrieben werden soll. Damit wäre dann zum Beispiel gemeint, dass die Schweiz keine Sanktionen der EU übernehmen dürfte, und auch eine Kooperation mit der Nato wäre womöglich nicht mehr in dem Ausmaß möglich. Im Prinzip würde dadurch aus dem Mittel zum Zweck eigentlich ein außenpolitischer Zweck.

Anna-Lina Müller / foraus

Wie bewerten Sie das?

Interesting ist, dass diese Initiative immer behauptet, dass sie eigentlich zurück zu den Wurzeln der Neutralität der Schweiz möchte. Wenn man sich anschaut, was sie will, nämlich die Integral Neutralität als Zweck in der Bundesverfassung festzuschreiben, ist das aber komplett neu. Das wäre ein Paradigmenwechsel, weil es das so in der Schweizer Historie nie gegeben hat.

SVP-Nationalrat Roger Köppel sagte in einer viel beachteten Rede im April, die Schweiz müsse zurück zu einer „bedingungslosen Neutralität“ und die Schweiz wäre ohne ihre Neutralität nicht überlebensfähig.

Ich denke, dass jene Form der Neutralität, die die SVP fordert, nichts mit der Realität zu tun hat. Der erste Grund ist, dass man durch die Nicht-Übernahme der Sanktionen nicht stärker neutral ist, weil man dadurch Umgehungsmöglichkeiten schafft, sich im Prinzip auf eine Seite schlägt, die nicht mit den Werten der Bundesverfassung überein. Es ist auch illusorisch, zu glauben, dass die größte Sicherheit durch Unabhängigkeit möglich ist. Die Schweiz hat eine Milizarmee, außerdem gibt es neue Gefahrenlagen, zum Beispiel bei der Cybersicherheit. Die Neutralität mag wichtig sein, aber vor allem sollte sich die Schweiz einmal überlegen, was sie – mit oder ohne Neutralität – zu dieser Welt beitragen kann. Diese Frage müsste man sich viel stärker stellen.

Was ist denn Ihre Ideas oder Vision einer internationalen Rolle der Schweiz?

Ein Staat, der sehr eng verknüpft ist mit ganz vielen anderen Staaten, ins westliche Lager gehört, ganz klare Partner hat und diese Partnerschaften entsprechend pflegt. Damit meine ich auch das Schweizer Verhältnis zur Europäischen Union, mit der wir allerlei Problemchen haben. Ein Land, das zwar gewisse Spezialitäten hat, zum Beispiel die Neutralität, das diese aber auch mutig einsetzt. Gerade angesichts der geopolitischen Lage, mit dem Wettstreit der Großmächte und den ganzen Satellitenstaaten drumherum, kann die Schweiz auch als glaubwürdiger, weil neutraler Vermittler auftreten. Die meisten Konflikte sind heute innerstaatliche Konflikte, etwa im islamischen Raum. From sollte man sich als Schweiz überlegen, wie man sich in einer solchen Welt positionieren kann, wie man dazu beitragen kann, dass der Dialog offen bleibt. Ich finde, gerade da hätte die Schweiz noch viel Potenzial. Aber es braucht dafür eben auch den Mut, sich zu exponieren.

Hat diese Mutlosigkeit, die Sie beklagen, auch mit der Neutralität zu tun, über die wir ausführlich gesprochen haben? Oder geht es der Schweiz einfach zu gut?

Die Schweiz ist ein Land, das immer Mühe hatte, per se Außenpolitik zu machen. Das mag auch daran liegen, dass man den Neutralitätsbegriff gerne als Begründung vorschiebt, weshalb man etwas angeblich nicht machen kann. Ob das auch damit zusammenhängt, dass es der Schweiz zu gut geht? Ich glaube ja. Das sind wir wieder bei diesem Geschichtsnarrativ, wonach es der Schweiz deshalb so gut geht, weil sie neutral ist. Das mag, historisch betrachtet, dazu beigetragen haben, aber es war auch einfach viel Glück dabei.

Das Gespräch führte Ben Krischke.

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